先从西安说起。

近日，西安市人民政府印发《西安市关于进一步完善财政出资基金设立及运营管理机制的实施方案》（简称《方案》）。其中指出，设立西安市创新投资基金、西安市城市更新基金、区域稳定发展基金三只政府引导基金，总规模250亿。

而仔细研读《方案》，可以鲜明地看到一个关键词——市场化。这也是当下政府引导基金不约而同进化的方向。

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纯市场化运营，西安披露最新三只基金

《方案》指出，按照基金功能分类，整合为政府引导基金和产业投资基金两类。其中，政府引导基金包含西安市创新投资基金、西安市城市更新基金、区域稳定发展基金等，统一由西安财金投资管理有限公司负责运营管理。

具体来看，西安市创新投资基金（以下简称创新基金）首期规模100亿元，其中西安市统筹安排80亿元，争取省政府投资引导基金出资支持20亿元。西安市统筹出资来源包括市级财政预算及市属重点国有企业、有关开发区等其他方出资。

投资方向上，创新基金重点支持秦创原创新驱动平台建设和科技创新发展，主要投向电子信息、人工智能、光电芯片、航空航天、新材料、新能源、生物医药等行业方向，尤其是投向自主知识产权培育、科技成果转化、核心技术国产化替代等领域，支持我市产业链协同、创新创业和“专精特新”企业发展。

西安市城市更新基金（以下简称城更基金）总规模100亿元，由西安财金公司发起并认缴出资。市财政根据基金运作情况给予西安财金公司资本金补充支持。结合西安市城市更新领域相关重点项目，城更基金聚焦全市片区综合开发、老旧街区改造、产业园区建设等三个方向，优先支持更新效果明显、市场效益较好、示范效应较强的“微更新、微改造”项目。

还有区域稳定发展基金（以下简称稳定基金），总规模50亿元，首期认缴不低于20亿元，由市财政、曲江新区联合试点发起，为各市属、区属国有一级平台公司到期债务转换（续发）提供短期流动性支持，确保区域平台债务风险平稳处置与及时化解，提振市场信心，引导金融机构及相关投资人为企业提供融资支持。

值得注意的是，在最新三只基金中，西安市进一步加大政府引导基金市场化运作力度。比如，在创新基金投资原则方面，《方案》明确指出，采用纯市场化运营机制，政府部门不进行项目投资运作环节的审批和政策性审查，不干预基金市场化经营，不参与基金投资决策，不指定具体投资项目。

而在出资来源上，稳定基金由市区财政、省市国有平台公司、市场化金融资本按照“4∶3∶3”比例共同出资组建，国有平台公司及市场化金融资本之间的份额可根据募资情况相互转化。

此外，产业投资基金以西安市工业倍增引导基金为主体，也将有部分资金来自于市场化募集。其实早在今年4月，西安市政府便宣布设立总规模100亿的西安市工业倍增引导基金，主要围绕全市电子信息、汽车、航空航天、高端装备、新材料新能源、食品和生物医药等六大支柱产业领域。

这一次，《方案》提出进一步整合资源，将基金总规模由原先的100亿元提升至不低于200亿元。重点是，产业投资基金主要通过“整合存量基金资产+财政补充出资+市场化筹集资金”的方式设立。其中，市场化筹集出资部分不低于30亿元，由西投控股通过市场化募集的方式认缴出资30亿元。

政府引导基金新一页，加速市场化

这是当下悄然一幕：政府引导基金开始破壁，探索更加市场化运作机制。

先说说大背景，根据清科研究中心数据，截至2023年上半年，我国共设立2143只政府引导基金，目标规模约12.91万亿元人民币，已认缴规模约6.60万亿元人民币，成为我国股权投资市场人民币基金出资主力军。从南到北，从沿海到内陆，各地政府引导基金仍在井喷式爆发。

但硬币的另一面，虽然政府引导基金在资本市场愈发活跃，但在实际参与投资的过程中，政府引导基金自身的问题也开始暴露。

不同于市场化LP，政府引导基金天然带着招商引资、发展经济的使命，出资的同时，一般还带着政府的返投、参与决策和保本等附带条件。过多的约束监管条件，往往会导致基金市场化运作能力和创新能力不足。

另一方面，产业和资本资源大多聚集在一线城市，但在二三线城市乃至县域地区，专业化的基金管理人才和专业管理政府引导基金的经验相对缺乏，对高精尖投资项目的前瞻性和判断也有更大难度。

因此，走过粗放时代，政府引导基金也开始认真审视这些问题，不断探索新方式，加强与市场化投资机构链接。

“外聘管理人”正是这两年政府引导基金市场化探索的重要举措之一。就在本月，黄山市新兴产业基金选中招商资本作为该基金管理人。通过放权给有丰富投资管理经验、理解地方诉求的专业管理机构，从而更加高效、精准地招商引资，已经成为当下各地政府引导基金的优先选择。

此外，返投要求也在逐步降低。为吸引优质GP，许多政府引导基金已经将返投要求降低至1-1.5倍之间，返投条件也进行了灵活处理。今年7月，洛阳市财政局印发《洛阳市政府投资基金管理办法》。其中指出，为吸引带动更多社会资本尤其是外地资本参与洛阳市政府投资基金合作、助推基金入洛，参照有关地区做法，将返投比例设置为1倍。

这样的突破还有很多，比如放宽对子基金注册地要求、子基金服务、多因素、多角度的绩效评价方式、子基金达到一定回报水平后的让利政策等。这一次，西安市尝试采用纯市场化运营机制、将市场化金融资本融入政府引导基金出资来源。这无不显示着，政府引导基金正在融入市场化大潮。

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